[긴급토론회]

전문가가 본 미디어법 강행처리의 법적 효력

지난 7월 22일 국회의장의 일방적인 직권상정을 통한 미디어법의 처리과정에서 국회 사상 초유의 재투표가 이루어짐. 이에 더해 대리투표 등 총체적 부정투표가 자행됨.

헌법학자 및 전문가들은 이와 같은 절차적 하자를 지닌 미디어법 강행처리는 무효라고 하고 있는 바, 긴급하게 마련된 이번 토론회를 통하여 종합적 진단을 하고자 함.

■ 일시 : 7월 27일(월) 오전 10시

■ 장소 : 국회의원회관 소회의실

■ 주최 : 민주당, 민주노동당, 창조한국당, 진보신당,

민주사회를 위한 변호사모임

■ 공동주관 : 김종률 의원실/이정희 의원실

■ 순    서

○ 전체 사회: 전병헌 국회의원(민주당 방송법무효투쟁 채증단장)

○ 인사말: 각당 대표 4인

○ 토론 사회: 이정희 국회의원(민주노동당 원내부대표)

○ 영상 상영: 시민인터뷰(민주노동당 미디어팀)

○ 발제

- 김선수 변호사(민주사회를 위한 변호사 모임 부회장)

“방송법안 의결의 법적 효력” ∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙ 3

- 김종률 국회의원(민주당 방송법무효투쟁 법률단장)

“방송법 재투표, 왜 무효인가” ∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙ 14

- 박경신 고려대 교수(미국법)

“일사부재의의 원칙과 국회의원의 독립성”∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙ 29

- 서복경 서강대 교수(전 국회 입법조사연구관)

“입법부의 권위라는 관점에서”  ∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙∙ 34

- 이종후 국회 의사국장

○ 토론

발제 1

방송법안 의결의 법적 효력

민주사회를 위한 변호사 모임 부회장

변호사 김선수

1. 방송법안 의결의 경과

2009년 7월 22일 국회 제283회 임시회 제2차 본회의에서 국회의장의 직권상정에 의해 국회의장으로부터 의사진행권을 위임받은 국회부의장(이윤성)의 사회로 3개의 언론관계법{신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률 전부개정법률안(수정안), 방송법 일부개정법률안(수정안), 인터넷 멀티미디어 방송사업법 일부개정법률안(원안)}이 의결되었다.

당시의 진행 경과는 다음과 같다. 국회의장으로부터 유선으로 사회권을 위임받은 이윤성 국회부의장은 15:35경 본회의 개의를 선언하고, 별다른 재적 과반수 출석 여부 확인 없이 신문법 개정안을 상정하여 의안 설명이나 찬반토론 없이 표결을 진행했다. 표결은 전자투표 방식에 의해 이루어졌고 전광판에 찬반 결과가 공시되었다. 신문법 개정안은 재적 294인, 재석 163인, 찬성 152인, 기권 11인으로 가결 선포되었다. 본회의장에 재석하지 아니한 의원이 투표를 한 것으로 나타나는 등 대리투표도 발생했다.

국회부의장은 이어서 방송법 개정안을 상정하고 의안설명이나 찬반토론 없이 표결을 진행했다. 국회부의장은 일정한 시간이 지난 후 “투표를 다하셨습니까? 투표를 종료합니다.”라고 투표종료선언을 하였다. 국회사무처는 ‘알 수 없는 원인으로 투표가 종료되었다’는 취지로 설명하나, 의장이 투표종료선언을 했기 때문에 투표가 종료된 것이다. 투표종료선언에 따라 전광판에 투표 결과가 공시되었는데, 재적 294인, 재석 145인, 찬성 142인, 기권 3인으로 표시되어 투표인원이 의결정족수에 미달된 것으로 나타났다. 역사를 움직이는 ‘이성(理性)의 간지(奸智)(der List der Vernunft)’가 작동하는 순간이다.

그러면 의장으로서는 위 투표결과를 낭독하고 의결정족수 부족으로 안건이 부결되었다고 선언해야 했다. 그런데 이윤성 부의장은 부결선포를 하지 않고 “재석의원이 부족해서 표결 불성립되었으니 다시 투표해주시기 바랍니다.”라고 선언하고 재투표를 진행했다. 재투표 과정에서도 대리투표 등의 의혹이 있고, 그 결과는 재적 294인, 재석 153인, 찬성 150인, 기권 3인으로 국회부의장은 가결 선포를 했다.

이어 상정된 인터넷 멀티미디어 방송사업법 개정안의 경우에는 재적 294인, 재석 161인, 찬성 161인으로 가결이 선포되었다.

2. 일사부재의 위반 여부

가. 근거규정

[국회법]

제92조(일사부재의) 부결된 안건은 같은 회기 중에 다시 발의 또는 제출하지 못한다.

제109조(의결정족수) 의사는 헌법 또는 이 법에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다.

제113조(표결결과선포) 표결이 끝났을 때에는 의장은 그 결과를 의장석에서 선포한다.

제114조(기명․무기명투표절차) ③투표의 수가 명패의 수보다 많을 때에는 재투표를 한다. 다만, 투표의 결과에 영향을 미치지 아니할 때에는 그러하지 아니하다.

나. 1차 투표의 결과의 의미

⑴ ‘불성립’된 것이 아니라 ‘부결’된 것임

1차 투표 결과가 ‘부결’된 것인지 ‘불성립’된 것인지는 매우 중요한 논점이다. 부결된 것이라면 국회법 제92조의 ‘일사부재의’ 원칙에 따라 같은 회기 중에 재상정이 불가능하지만, ‘불성립’된 것이라면 일사부재의 원칙 위반을 피해갈 수 있기 때문이다.

여당과 국회사무처가 ‘불성립’을 주장하는 것은 바로 이런 이유 때문인데, 재적의원 과반수(148인) 출석이 이루어지지 않았으므로 투표 자체가 성립되지 못하였고(불성립) 따라서 재투표를 한 것은 하자가 없다고 주장한다.

그러나 방송법 개정안에 대한 1차 투표는 다음과 같이 실질적 및 형식적으로 투표가 이루어지고 종결되었기 때문에 ‘투표불성립’이라는 논리는 성립될 수 없다.

국회부의장의 표결 개시 선언에 따라 전자투표 방식으로 표결 절차가 실질적으로 진행되었다. 전자투표는 관행상 사전에 출석 여부를 따로 확인하는 절차 없이 부자를 누르는 행위로 출석 여부 확인과 찬반 여부 투표행위가 동시에 이루어지므로 당시 표결에 필요한 절차가 모두 진행된 것이다.

국회부의장은 국회법 제113조에 따른 표결 종료 선언을 하였고, 그에 따라 표결 결과가 전광판에 공시되었다. 결국 표결 개시와 표결행위라는 표결의 실질적 절차가 모두 이루어졌고, 또한 표결 종료 선언이라는 형식적 요건까지 갖추어진 것이다. 표결이 실질적 및 형식적으로 진행된 이상 그 결과는 안건의 가결 아니면 부결이지 투표불성립이라는 것은 있을 수 없다.

그런데 재적의원 과반수의 출석이라는 국회법 제109조에서 정한 의결정족수 요건 갖추지 못하였으므로 안건이 부결된 것이다. 안건이 부결되는 것은 재적의원 과반수가 출석했지만 출석의원 과반수의 찬성을 얻지 못한 경우만이 아니라 재적의원 과반수가 출석하지 않은 경우에도 마찬가지이다.

‘투표 불성립’이라는 개념은 국회법상 근거가 없다. 실질적으로 투표가 불성립하는 경우로는 재적 과반수 출석 여부를 확인한 결과 재적 과반수 출석이 이루어지지 못하여 표결 행위 자체를 개시하지 못하여 산회를 선포한 경우, 투표를 시작하였으나 재적 과반수가 투표에 참여하지 아니하여 투표종료선언을 하지 아니한 채 회의 회수를 넘긴 경우 등을 예상할 수 있으나, 이번의 사안의 경우에는 이에 해당하지 아니한다.

대법원 2009. 1. 15. 선고 2008다70220 판결은 비록 종중의 예이기는 하지만 의결정족수를 미달한 경우 의결의 효력을 문제 삼을 뿐이지, 의결 자체가 불성립되었다고 보지는 않았다. 또한 대법원 97카합7579 판결은 “부결한 경우로는 적극적으로 부결된 경우뿐만 아니라 해임안이 의안으로 채택되지 못한 경우와 채택되기는 하였으나 정족수에 달하는 주주가 출석하지 아니하여 해임결의 자체가 성립되지 아니한 경우도 포함한다”고 설시하였다.

⑵ 국회사무처가 주장하는 관례의 문제점

국회사무처는 보도자료를 내서 과거에 재적의원 과반수 의원이 투표하지 못한 경우 재투표를 실시하는 것이 관례라고 하면서 다음의 네 경우를 제시했다.

대별	안 건 명	투표불성립	투표 재실시	비 고
16대	․약사법중개정법률안	제222회 제9차 (01. 6. 28)	제223회 제3차 (01. 7. 18)
	․전원위원회운영에관한규칙안	제238회 제9차 (03. 4. 20)	제239회 제1차 (03. 5. 16)
	․북한인권개선촉구결의안	제240회 제7차 (03. 6. 30)	제240회 제8차 (03. 7. 1)
17대	․한․미자유무역협정(FTA) 체결 대책 특별위원회 활동기한 연장의 건	제268회 제8차 (07. 6. 20)	제268회 제9차 (07. 7. 2)

약사법 개정안의 경우와 전원위원회 운영에 관한 규칙안의 경우 국회의 회기가 다르고 같은 회기 중이 아니다. 따라서 일사부재의원칙의 적용과는 관계가 없다.

북한 인권 개선촉구 결의안의 경우 제240회 제7차 회의에서 투표종료선언을 한 바 없다. 당시 박관용 의장은 “지금 현재는 법안을 통과시키기 위한 의결정족수에 미달되는 것입니다. 따라서 이 표결은 불성립 표결이 되기 때문에 다음에 처리할 수밖에 없습니다.”고 하면서 표결종료를 선언하지 않고, “이 투표는 성립되지 않았음을 선포합니다.”고 하고 산회한 후, 다음날 열린 제8차 회의에서 투표에 들어갔던 것이다.

한미FTA특위 활동기한 연장의 건도 제268회 제8차 회의에서 투표종료를 선언한 바 없다. 제8차 회의에서는 의장이 “지금 현재 재석의원수가 의결정족수에 미치지 못하고 있습니다. 그리고 더 기다려도 의결정족수가 충족되기는 곤란한 것 같습니다. 따라서 이 투표는 성립되지 않았음을 선포합니다.”라고 산회한 후, 같은 회기이기는 하지만 12일이 지난 후 열린 본회의에서 투표를 하였다.

따라서 표결 종료 선언을 하고 재적의원 과반수가 표결에 참여하지 않았다는 이유로 바로 그 자리에서 재투표를 실시한 예는 우리나라 국회 역사상 처음이다.

한편 과거에 단지 재적 과반수 출석이 이루어지지 못했다는 이유만으로 투표 불성립을 인정하고 재투표를 한 전례가 있다면 그러한 재투표가 잘못된 것이며, 그러한 전례가 이번 처리의 정당성을 담보할 수는 없다.

다. 일사부재의 원칙 위반

일사부재의 원칙에 의하여 ‘부결된 안건’은 같은 회기 중에 다시 발의 또는 제출되지 못한다. 일사부재의 원칙은 국회법상 중요한 원칙으로서 일사부재의 원칙을 위반하여 진행된 의결은 무효이며, 그에 따라 의결된 법안 역시 효력이 없는 것으로 보아야 한다.

헌법학자들이 일사부재의 원칙에 대한 예외로 인정하는 경우는 ① 일단 의제로 되었으나 후에 철회되어 의결에 이르지 않은 안건, ② 위원회의 의결을 본회의에서 번복한 경우, ③ 전 회기에 의결한 안건의 재심의, ④ 동일의안이라도 하더라도 새로이 발생한 사유로 재차 심의하는 것 등이나, 이번 사안의 경우에는 위 어느 경우에도 해당하지 아니한다.

1차 표결이 부결된 이상 (부)의장은 국회법 제113조에 따라 표결 결과가 ‘부결’되었음을 선포해야 하는 것이고, 국회법상 부결된 안건에 대하여 즉석에서 재투표를 상정하는 근거가 없다. 국회법상 재투표를 할 수 있는 경우는 제114조 제3항의 규정에 따라 ‘투표의 수가 명패의 수보다 많을 때’에 한정된다. 그러나 위 규정은 이번 방송법 표결 상황과는 아무런 관련이 없으므로 이번 표결 상황은 재투표와는 무관한 사안이다.

결국 방송법 개정안에 대한 1차 투표 결과가 ‘부결’된 이상 일사부재의 원칙이 적용되고, 따라서 같은 회기에 동일한 법안에 대한 발의 또는 제출이 금지되며, 재투표 형식을 통한 표결은 일사부재의 원칙에 정면으로 위배된다.

3. 대리투표의 위법성 문제

회의장에 출석하지 않은 여당의원, 혹은 출석했다 하더라도 직접 표결을 하지 않은 여당의원의 투표를 다른 여당 의원 또는 다른 사람이 대리투표를 하였다는 의혹이 제기되고 있다. 당시 본회의장에서 ‘000 의원 찬성’이라며 본인이 찬성한다는 의사표시를 한 의원이 있었고, 다른 사람이 투표 버튼을 누른 경우도 있는 것으로 드러나고 있다.

국회의원은 헌법상 독립된 기관으로서 독립하여 심의․표결권을 행사한다. 국민의 대표기관인 국회의원이 심의․표결권을 위임 또는 대리해서 행사한다는 것은 대의기관의 본지에 어긋나며, 국회법상으로도 국회의원의 심의․표결권을 위임할 수 있는 근거가 없다.

국회법 제111조(표결의 참가와 의사변경의 금지) 제1항 본문은 “표결을 할 때에는 회의장에 있지 아니한 의원은 표결에 참가할 수 없다.”고 규정하고 있는바, 이는 대리투표를 금지함을 전제로 한 것이다.

더군다나 위임 여부나 대리권을 확인할 수 있는 위임장도 확인되지 않은 상황에서 이루어진 임의적인 대리투표는 당연히 허용될 수 없다.

특히 대리투표 수가 표결 결과에 영향을 미칠 정도인 경우에는 표결 결과 자체가 무효라고 보아야 한다. 대리투표 수를 제외한 인원으로 의결 요건을 충족하지 못한다면 그 투표결과는 무효이다. 방송법 재투표의 경우 재석 153인, 찬성 150인, 기권 3인으로서 대리투표의 수가 6인 이상인 경우 의결정족수에 미달하여 그 표결 결과도 무효이다.

4. 법적 구제절차

국회의 표결절차 위반에 대해서는 권한쟁의심판청구의 방법으로 그 적법성 및 효력을 다툴 수 있다. 권한쟁의심판청구는 ‘국가기관(피청구인)의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 국가기관(청구인)의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 때’에 헌법재판소에 청구할 수 있다(헌법재판소법 제61조제2항).

국회의원이 심의․표결권이 침해되었음을 이유로 국회의장에 대하여 권한쟁의심판청구를 할 수 있는지 종래 엇갈렸으나, 헌법재판소는 국회의원의 권한쟁의 당사자 능력을 인정하고 있다(헌재 2003. 10. 30. 선고 2002헌라1 결정, 2000. 2. 24. 선고 99헌라1 결정, 1997. 7. 16. 선고 96헌라2 결정 등).

위 사건 등에서 헌법재판소는 “국회의장과 국회의원 간에 그들의 권한의 존부 또는 범위에 관하여 분쟁이 생길 수 있고, 이와 같은 분쟁은 단순히 국회의 구성원인 국회의원과 국회의장 간의 국가기관 내부문제가 아니라 헌법상 별개의 국가기관이 각자 그들의 권한의 존부 또는 범위를 둘러싼 분쟁이다. 이 분쟁은 권한쟁의심판 이외에 이를 해결할 수 있는 다른 수단이 없으므로 국회의원과 국회의장은 헌법 제111조 제1항 제4호 소정의 권한쟁의심판의 당사자가 될 수 있다.”고 판시하였다.

국회법상 국회의장의 안건 표결 절차가 위법한 경우 국회의원의 법률안 심의․표결권 침해로 인정될 수 있다. 헌재 1997. 7. 16. 선고 96헌라2 결정은 국회의장이 야당의원들에게 본회의 개의일시를 국회법에 규정된 대로 적법하게 통지하지 않음으로써 그들이 본회의에 출석할 기회를 잃게 되었고, 그 결과 법률안의 심의․표결과정에 참여하지 못하게 된 사안에서 국회의원의 법률안 심의․표결의 권한을 침해하였다고 인정했다.

이번 방송법안 의결의 경우 1차 투표가 의결정족수 미달로 부결되었음에도 일사부재의 원칙에 위반하여 재투표를 실시한 것은 투표에의 불참이라는 형태로 표결권을 행사한 의원의 표결권을 침해하였다는 점, 별도 회기에 법안을 다시 심의․표결할 권한을 박탈당하였다는 점, 당시 회의장에 없었지만 다음 회기에 제출될 경우 심의․의결에 참여할 수 있는 의원의 심의․표결권을 침해하였다는 점 등의 측면에서 권한쟁의심판청구의 요건을 갖추었다고 볼 수 있다.

또한 대리투표로 투표결과가 왜곡된 경우에도 투표에의 불참을 포함한 진정하게 표결권을 행사한 의원의 심의․표결권을 침해한 것으로 볼 수 있다.

한편 헌법재판소법 제65조(가처분)의 “헌법재판소가 권한쟁의심판의 청구를 받은 때에는 직권 또는 청구인의 신청에 의하여 종국결정의 선고 시까지 심판대상이 된 피청구인의 처분의 효력을 정지하는 결정을 할 수 있다.”는 규정에 따라 권한쟁의심판과 함께 ‘가처분’신청을 할 수 있다.

이러한 논리에 근거하여 야4당 의원들이 청구인이 되어 권한쟁의심판청구서와 함께 효력정지가처분 신청서를 헌법재판소에 제기하였다.

5. 결론

변호사에게 재판의 결과를 묻는 질문만큼 곤혹스러운 상황은 없다. 대개 책임을 회피하는 답변을 할 수밖에 없다. 그런데 이번 권한쟁의심판청구사건의 결과에 대한 나의 의견을 묻는다면 답변은 “대통령도 법치(法治)를 강조하고 있는데, 헌법재판관들이 본연의 직무에 부합되게 법리에 충실한 판단을 한다면 100% 인용될 것으로 확신한다.”는 것이다.

방송법안은 김형오 국회의장도 자인했다시피 민생과 관련된 법안이 아니다. 정부․여당의 일자리 창출 효과에 대한 언급도 사실이 아니거나 심하게 과장된 것으로 드러났다. 그러한 법안을 국회법상의 절차를 명시적으로 위반하면서까지 무리하게 처리할 이유가 전혀 없다. 위법하게 처리된 방송법안 가결선포의 효력정지 시킨 후 다음 회기에서 민주주의를 훼손시키지 않기 위한 여론다양성 보장 등에 대한 근본적인 고민을 담은 개정안을 다시 제출하여 여야합의로 처리하는 것만이 이번 사태를 해결하는 유일한 길이다.

헌법재판소가 대통령이 국회로부터 넘어온 방송법 개정안을 공포하기 전에 효력정지 가처분신청을 인용함으로써 헌법수호기관으로서의 역할을 제대로 수행할 것으로 믿는다. 헌법재판소는 큰 부담 없이 헌법수호기관으로서의 위상을 떨칠 수 있는 기회를 맞은 것이다.

발제 2

방송법 재투표, 왜 무효인가

-“낙장불입․일수불퇴”(落張不入․一手不退)!

민주당 방송법무효투쟁 법률단장

국회의원 김 종 률

Ⅰ. 들어가는 말

투표 종료합니다!! 이렇게 말한 뒤로 찬성표가 부족하니깐 투표 종료 아니라고 하고... 어떻게 이런 국회가 다 있냐, 이게 어느 나라냐? 지금 내가 살고 있는 대한민국이라니ㅠㅠㅠㅠㅠㅠㅠㅠㅠㅠㅠ  (다음 네티든 의견 다혈질이경규님 |09.07.24 | )

투표를 종료 합니다
라고 소리?다...
의장이란 넘이....
그것은 투표 미성립이 아니라..
명백한 부결이다...
투표 미성립이 될려면...
의장이"몇명 정족수에 몇명이 부족해서
투표를 해도 통과가 아니되므로 다음으로 미룬다"라고 햇을때
투표 미성립이 되는 것이지..
"투표 종료 합니다"햇는데?이게 어케 미성립이냐?
부결이지.....(다음 네티즌 의견 로멜린디님 |09.07.24 | )

시중 저잣거리 고스톱 판에서도 ‘낙장불입’이 철칙이고, 바둑․장기판에서도 한 번 두면 물림이 안되는 ‘일수불퇴’를 지키는데, 대한민국 누구보다 법을 잘 지켜야 하는 국회가 투표 종료해놓고 다시 하자니... 초딩 봉숭아학당만도 못한 국회....(방송법 투표과정 생중계를 지켜본 어느 시민).

Ⅱ. 방송법 재투표 왜 무효인가

1. 방송법 개정안 표결과정

2009년 7월 22일 제283회 국회(임시회)에서 언론관계법 중 방송법 개정안 표결과정은 다음과 같이 이루어졌음.

- 사회권을 위임받은 이윤성 국회부의장은 방송법 일부개정법률안에     대한 표결 절차를 개시함

- 전자투표 방식에 의해 표결이 이루어지고 국회부의장은 투표 완료를 확인한 후 표결을 종료한다는 선포를 함

- 이에 따라 전광판에 294 재석 145 찬성 142 기권 3인으로 찬반결과가 공시되었음

- 그러나 국회부의장은 의결정족수에 미달되어 표결이 불성립되었다며    재표결에 부침

- 재표결을 통해 방송법 통과 선언(재석 153 찬성 150 기권 3인)

2. 방송법 1차 표결은‘의결정족수 부족’으로 부결, 방송법 재투표는 일사부재의 위반으로 위법․무효!

[국회법 근거규정]

제92조 (일사부재의) 부결된 안건은 같은 회기 중에 다시 발의 또는 제출하지 못한다.

제109조 (의결정족수) 의사는 헌법 또는 이 법에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다.

제113조(표결결과선포) 표결이 끝났을 때에는 의장은 그 결과를 의장석에서 선포한다.

제114조 ③투표의 수가 명패의 수보다 많을 때에는 재투표를 한다. 다만, 투표의 결과에 영향을 미치지 아니할 때에는 그러하지 아니하다.

1) 방송법 표결은 법안에 대한 표결이 시작돼서 실질적 표결절차가 모두 이루어졌고, 국회의장의 표결 종료 선포라고 하는 형식적 요건까지 모두 진행, 완료되었음. 그 결과 투표결과가 전광판에 공시되었음(재적 294, 재석 145, 찬성 142, 기권 3).

2) 표결이 실질적, 형식적으로 진행되어 완료된 이상 안건은 가결 아니면 부결되는 것.  방송법 법안에 대한 1차 표결은‘의결정족수 부족으로 명백히 부결된 것이고, 1차 표결이 부결된 이상 (부)의장은  표결 결과가 ‘부결’되었음을 선포해야 하는 것임(국회법 제113조 참조).

3) 1차 표결 결과가 의결정족수 부족으로 ‘부결’된 이상 국회법 제92조 일사부재의 원칙이 적용됨. 따라서 같은 회기에서는 같은 법안에 대한 발의 또는 제출이 금지되어, 부결된 방송법안을 상정, 재투표할 수 없음.

4) 재투표 형식을 통한 재표결은 국회법상 일사부재의 원칙에 정면으로 위배된 위법한 것임. 일사부재의 원칙은 국회법상 국회 의사결정의 중요한 원칙으로서 일사부재의 원칙을 위반하여 진행된 의결은 무효이며 그에 따라 의결된 법안 역시 효력이 없음.

5) 국회법상 부결된 안건에 대하여 즉석에서 재투표를 상정하는 근거도 없음.

국회법상 재투표에 관한 규정으로는 ‘투표의 수가 명패의 수보다 많을 때에는 재투표를 한다. 다만, 투표의 결과에 영향을 미치지 아니할 때에는 그러하지 아니하다’(국회법 제114조 제3항)는 규정이 있음. 이 규정은 이번 방송법 재투표 상황과는 아무런 관련이 없음. 이번 표결 상황은 재투표와는 무관한 사안임.

3. 한나라당과 국회사무처의 ‘표결불성립’ 주장의 부당성

한나라당과 국회사무처는 재적 과반수 출석이 이루어지지 않았으므로 표결 자체가 성립되지 못하였고(불성립), 따라서 재표결을 한 것은 하자가 없다는 논리를 폄.

그러나 다음과 같이 방송법안은 실질적, 형식적으로 표결이 이루어져 종결된 것이기 때문에 불성립이라는 논리는 성립될 수 없음.

1) 부의장의 표결 개시에 따라 전자투표 방식에 따른 표결 절차가 실질적으로 진행되었음. 그에 따라 출석 의원이 투표하였고 그 결과가 전광판에 공시까지 되었음.

2) 전자투표는 관행상 사전에 출석 여부를 따로 확인하는 절차 없이 버튼을 누르는 행위로 출석 여부 확인과 찬반 여부 투표행위가 동시에 이루어짐. 따라서 표결에 필요한 절차가 모두 진행된 것임.

3) 국회 부의장은 국회법 제113조에 따라 표결 종료까지 선포하였고, 그 결과 전광판에 표결 결과가 공시되었음(재적 294, 재석 145, 찬성 142, 기권 3).

4) 투표 종료가 선포되면 더 이상 투표할 수 없고 바로 개표절차에 들어감(국회사무처 발간 국회법 선례집 424쪽 참조). 방송법의 경우 전자표결이므로 투표종료선언과 동시에 전광판에 투표결과가 게시된 것임.

5) 투표종료가 선포되면 투표행위가 확정적으로 종료되는 것임. 그 순간부터는 더 이상 투표를 취소하거나 변경할 수도 없음(의원석 단말기 전자버튼이 더 이상 작동하지 않고 컴퓨터 화면이 투표결과를 게시한 상태에서 정지되어 있음).

6) 방송법은 표결 개시와 실질적 표결행위라는 표결의 실질적 절차가 모두 이루어졌고, 표결 종료 선포라고 하는 형식적 요건까지 모두 진행되었음. 표결이 실질적, 형식적으로 진행된 이상 안건은 가결 아니면 부결되는 것임. 그런데 국회법 제109조에서 요구하는 요건을 갖추지 못하였으므로 안건이 부결된 것임.

7) ‘표결 불성립’이라는 개념은 국회법상 근거가 없음. 실질적으로 표결이 불성립하는 경우는 재적 과반수 출석 여부를 확인한 결과 재적 과반수 출석이 이루어지지 못하여 표결행위 자체를 개시하지 못하여 산회를 선포한 경우 외에는 생각하기 어려움(다음에서 보는 바와 같이,국회사무처가 선례로 들고 있는 4개의 사례가 모두 여기에 해당함). 따라서 본 사안은 불성립이 아니라 부결된 경우임.

4. 의결정족수 부족이 ‘표결불성립’이 아니라 명백히 ‘부결’된 것임을 보여주는 법적 근거와 사례

1) 대법원 판례

대법원은 종중 의결정족수가 부족한 경우 그 법적 효과를 판단한 사례에서, ‘종규가 정한 의결정족수를 채우지 못한 무효의 결의’라고 하여 의결의 효력을 문제 삼았을 뿐이지, 의결 자체가 불성립되었다고 보지 않았음(참고판례 참조).

[참고판례]

대법원 2009.1.15. 선고 2008다70220 판결

.....................

피고 1에 대해서는 상고이유에 대하여, 나머지 피고들에 대해서는 직권으로 판단한다.

1. 원심판결의 이유에 의하면 원심은, 원고 종중이 (명칭 생략)파에 속하는 망 소외 1을 공동선조로 하는 소종중으로서, 종중규약을 정하고 대표자를 선출하는 외에 이 사건 각 부동산을 종중재산으로 등기하여 관리하는 등 종중으로서의 실체를 갖추었다고 판단하고 있다.

그런데 원고 종중의 종규(갑 제6호증의 11) 제8조는 ‘각급 회의는 재적인원 과반수의 출석과 그 과반수의 찬성으로 의결한다’고 규정하고 있고, 한편 종중 임시총회록과 의결서(갑 제3호증의 1, 2)의 각 기재에 의하면 원고 종중은 2005. 12. 5. 소외 2, 소외 3, 소외 4, 소외 5 등 총 종중원 4명 중 소외 2, 소외 3 2인만이 출석한 임시총회에서 소외 2를 대표자로 선임하는 결의를 한 사실이 인정되는바, 위 의결서 자체에 의하더라도 2명만으로는 재적인원의 과반수 출석에 이르지 못할 뿐 아니라, 원심 판시와 같이 원고 종중이 고유한 의미의 종중이라면 공동선조와 성과 본을 같이 하는 후손은 성별의 구별 없이 성년이 되면 당연히 그 구성원이 된다고 할 것인데( 대법원 2005. 7. 21. 선고 2002다1178 전원합의체 판결 참조), 소외 6의 제적등본(갑 제4호증)의 기재에 의하면 당시 소외 6의 성년 자녀로는 위 4명 외에 2명의 딸이 더 있었던 사실이 인정되므로 그들을 포함하면 원고 종중에는 최소한 6명의 종중원이 있었다 할 것이니, 결국 위 2005. 12. 5.자 임시총회의 결의는 어느 모로 보나 종규가 정한 의결정족수를 채우지 못한 무효의 결의라고 할 것이다.

그렇다면 소외 2를 원고 대표자로 하여 제기된 이 사건 소는 권한 없는 자에 의하여 제기된 부적법한 소라고 할 것임에도 원심은 위 대표권의 흠결을 간과한 채 원고의 청구를 인용하였으니, 이러한 원심판결에는 원고 종중의 대표권에 관한 심리를 다하지 아니함으로써 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다 할 것이므로, 이를 지적하는 피고 1의 상고논지는 이유 있고, 나머지 피고들의 경우 상고이유서의 제출기간 내에 상고이유서를 제출하지는 아니하였으나, 위와 같이 원심판결에는 직권조사사항에 관한 위법이 있어 이를 상고이유로서 주장하지 아니하였더라도 어차피 원심판결은 직권으로 파기될 수밖에 없다.

위 판례는 ‘종중’(宗中)의 의결행위에 관해 판단한 사례지만, 종중은 ‘법인격 없는 사단’이라는 점에서 국회와 그 법적 지위(법인격)가 유사한 점, 그 법적 영역이 사법(私法)영역과 공법(公法)영역의 차이만 있을 뿐 방송법 투표행위와는 일종의 ‘합동행위’(合同行爲)인 투표행위(투표에 의한 의결행위)라는 점에서 그 법적 성격이 같은 점, 더욱이 투표라고 하는 공법행위(公法行爲)는 법적 요건을 판단함에 있어 사법행위(私法行爲)보다 더욱 엄격한 판단이 요구되는 점을 종합하여 보면, 대법원 판례는 의결정족수가 부족한 경우 그 법적 효과가 ‘불성립’이 아니라 ‘부결’로서 무효라는 점을 명백히 뒷받침해주는 유권적 근거라 하겠음.

2) 법해석의 일반원칙

- 국회 표결행위의 해석에 있어 적용되는 ‘표시주의’(表示主義)와        ‘의사표시하자불고려(意思表示瑕疵不考慮)의 원칙’

투표행위는 합동행위(合同行爲)이면서 대표적인 공법(公法)행위임. 즉 ‘의결’(가결과 부결)이라는 공법적 효과를 발생시키는 것을 목적으로 함. 공법행위에서는 의사표시에 있어 소위 ‘의사주의’(意思主義)가 적용되지 아니하고 ‘표시주의’(表示主義)가 엄격히 적용되어 표시행위가 있으면 그 표시된 대로 법적 효과를 판단하는 게 확립된 법해석 원칙임(학자들 사이에서 이론이 없다).

그래서 투표소에 들어가서 실제 의사와 다르게 기표한 경우에도 정정하거나 다시 투표할 수 없고, 정정하거나 다시 투표하면 그 투표행위는 무효인 것임.

또, 투표와 같은 공법행위․합동행위에는 ‘의사표시하자불고려(意思表示瑕疵不考慮)의 원칙’이 적용됨.

사인(私人)간의 계약의 경우 그 의사표시에 착오가 있거나 사기․강박과 같이 의사표시의 하자가 있는 경우 그 의사표시를 취소할 수 있다. 즉, 계약과 같이 사법(私法)행위에는 ‘표시주의’를 원칙으로 하면서 예외적으로 ‘의사주의’를 인정하고 있음.

그러나 투표와 같은 공법행위에는 ‘의사표시하자불고려(意思表示瑕疵不考慮)의 원칙’이 적용되어 취소할 수 없다. 공법행위에서 표시주의가 관철된 귀결.

그리고 각종 선거에서 개인의 ‘투표행위’와는 다르게 국회의원의 투표행위, 즉 국회에서의 표결과 같은 집단적 의사표시의 경우에는 의사표시에 있어 ‘표시주의’(表示主義)와 ‘의사표시하자불고려(意思表示瑕疵不考慮)의 원칙’은 더욱 엄격히 요구됨. 마치 사법영역에서 예외적으로 ‘의사주의’에 입각하여 의사표시 취소를 인정하는 경우에도 ‘합동행위’에 대해서는 원칙적으로 ‘의사주의’를 인정하지 않는 것과 같은 이치임.

따라서 방송법에 대한 표결(투표행위)이 실질상, 형식상으로 이루어져 공식적으로 종료되었고 그 결과 의결정족수가 부족한 것이 확인된 이상 그것은 명백히 ‘부결’된 것이지, 마치 ‘언제 투표행위가 있었느냐, 없는 것으로 돌리자’는 식으로 ‘불성립’을 주장하는 것은 매우 관념적이고 해괴한 논리임.

3) ‘국민투표법’상의 국민투표와 재투표 규정

헌법개정안에 대한 국민투표 규정은 의결정족수가 부족한 경우 ‘부결’되었다고 해석하는 근거규정이 될 수 있음.

헌법 제130조 제2항은, 헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다고 규정하고 있음.

헌법개정안 투표결과 국회의원 선거권자 과반수가 투표에 참여하지 않았다면 당연히 국민투표는 의결정족수 부족으로 ‘부결’되었다고 해석하는 것이 학계의 일반적 견해.

이것을 ‘불성립’되었다고 하여 재투표를 할 수 있는 경우로 보지 않는 것은 너무나 당연한 법리임. 이와 같은 해석은 ‘국민투표법’의 재투표에 관한 규정에 비추어 보아도 명백함.

‘국민투표법’은 ‘재투표’에 관해서는 별도의 엄격한 근거규정을 두고 있음. 즉 법 제90조에 ‘천재․지변 등으로 인한 재투표’를 규정하고 있는바, 의결정족수 부족으로 인한 경우는 재투표 사유로 규정하고 있지 아니함(법 제90조에 정한 사유 외에는 재투표를 인정하지 않음).

4) 구체적 근거사례

○ 하남시장에 대한 주민소환투표 결과 의결정족수 부족으로 ‘부결’       되어 직무정지되었던 시장이 직무에 복귀

2007년 12월 12일 실시한 하남시장에 대한 주민소환투표 결과, 주민소환에 관한 법률 제22조(주민소환투표결과의 확정) 제1항에 따르면, 주민소환투표권자 총수의 3분의 1 이상의 투표와 유효투표총수 과반수의 찬성으로 확정되는데, 31.1%의 투표율에 그쳐 의결정족수에 미치지 못함으로써 주민소환투표는 부결, 시장직을 유지하게 되어 직무에 복귀하게 되었음(2007년 12. 13자 ‘경기도선거관리위원회’ 보도자료 참조).

한나라당과 국회사무처의 논리대로라면 이 경우 의결정족수 부족으로 주민소환투표가 ‘불성립’되는 결과가 되어 ‘재투표’를 하여야 할 것임.

○ 상법 기타 특별법상‘주주총회’등 각종 회의결과를 공시함에 있       어 회의결과가 의결정족수에 미달하면 모두‘부결’로 공시

5. 국회사무처가 선례로 들고 있는 ‘재투표’ 사례의 부당성

국회사무처는 방송법 개정안 재투표와 같은 사례로 2001년 약사법 개정안에 대한 투표가 불성립돼 7월 18일 재투표, 2003년 6월 30일 북한 인권개선촉구결의안의 투표가 불성립돼 그 다음날 재투표에 들어간 사례 등 4건이 있다고 함.

대별	안 건 명	투표불성립	투표 재실시	비 고
16대	․약사법중개정법률안	제222회 제9차 (01. 6.28)	제223회 제1차 (01. 7.18)
	․전원위원회운영에관한규칙안	제238회 제9차 (03. 4.20)	제239회 제1차 (03. 5.16)
	․북한인권개선촉구결의안	제240회 제7차 (03. 6.30)	제240회 제8차 (03. 7. 1)
17대	․한․미자유무역협정(FTA) 체결 대책 특별위원회 활동기한 연장의 건	제268회 제8차 (07. 6.20)	제268회 제9차 (07. 7. 2)

1) 그러나 국회사무처가 들고 있는 재투표 사례는 사실관계가 전혀 다름. 약사법 개정안의 경우 1회 표결이 국회 제222회 회기였으나 그 당시 재투표를 하지 않았고, 다음 회기인 223회에서 표결하였으므로 회기를 달리함(전원위원회운영에관한규칙안도 마찬가지).

2) 북한 인권개선촉구결의안의 경우는 투표행위 자체가 완료되지 않아 투표종료가 선언되지 않았던 사안이고, 특히 한미FTA체결대책특별위원회 활동기한 연장의 건의 경우에는 이번 방송법 상황과 같이 국회 본회의장에 재적 과반수(150명)가 넘는 의원이 있었음에도 재석 버튼을 누르지 않아 의결정족수에 이르지 못한 사례로서 당시 박관용 국회의장이 투표종료선언을 하지 않고 산회를 선포한 경우임.

3) 4건 모두 의장이 의결정족수가 부족한 것을 미리 파악하여 투표절차 자체를 진행하지 아니하였거나 진행도중 중간에 중단한 경우임. 따라서 4건 모두 투표가 성립되지 아니하여 투표종료 선언을 하지 않고 산회를 선포한 경우이기 때문에 방송법 상황과 다름.

방송법은 표결 개시와 실질적 표결행위라는 표결의 실질적 절차가 모두 이루어졌고, 투표종료 선포라고 하는 형식적 요건까지 모두 진행되어 투표결과가 공시까지 되었던 상황이므로, 국회사무처가 들고 있는 사례와 사실관계가 전혀 다름.

4) 오히려, 국회사무처가 선례로 들고 있는 사례들은 이번 방송법 재투표가 왜 위법인지 잘 설명해주고 이를 뒷받침하고 있는 근거사례들이라고 할 것임. 즉 의결정족수가 부족한 상황이면 요건충족을 기다리거나 투표종료선언을 하지 않고 산회를 선포해야 됨을 보여주는 사례들임.

6. 대리투표의 위헌․위법성

1) 여당의 특정 의원이 투표하지 아니한 다른 의원의 표결권을 대리행사한 사실이 다수 발견됨(이를 입증하는 증거자료는 추후 제출할 예정임).

2) 국회의원은 헌법상 독립된 기관으로서 독립하여 심의․표결권을 행사함. 논리적으로 심의․표결권의 위임 또는 대리행사는 불가함. 국회법상으로도 국회의원의 심의․표결권을 위임할 수 있는 근거가 없음. 위임에 따른 표결도 불가하므로 위임조차 없는 임의적인 대리투표는 당연히 허용될 수 없음.

3) 권한 없는 자가 대리투표 형식을 통하여 표결에 참여한 행위는 중요한 절차 위반 사항임. 특히 대리투표 수가 표결 결과에 영향을 미칠 정도인 경우에는 표결 결과 자체가 무효가 될 수 있음.

방송법의 경우 2차 표결에서 출석 153, 찬성 의원 수가 150명에 불과함. 현재 국회 재적이 294명으로 재적 과반 출석 요건을 충족하기 위해서는 적어도 148명의 출석이 요구됨. 따라서 대리투표 수를 제외한 인원으로 의결 요건을 충족하지 못한다면 이는 당연히 표결 결과의 무효로 연결될 수 있는 상황임.

Ⅲ.  결 론

1. 권한쟁의심판 청구

1) 국회의장(부의장)의 위헌․위법한 법안 가결․선포행위가 헌법과 국회법에 부여된 국회의원들의 법률안 심의 표결권을 침해한 것이므로 헌법재판소에 ‘권한쟁의심판’ 청구에 이른 것임(헌법재판소법 제61조제2항).

2) 국회법상 국회의장의 안건 표결 절차가 위법한 경우 국회의원의 법률안 심의․표결권 침해로 인정됨(96헌라2, 사안은 국회의장이 야당의원들에게 본회의 개의일시를 국회법에 규정된 대로 적법하게 통지하지 않음으로써 그들이 본회의에 출석할 기회를 잃게 되었고, 그 결과 법률안의 심의․표결과정에 참여하지 못하게 된 사안임).

3) 이번 사안의 경우 1차 표결이 부결되었으므로 의원은 같은 법안에 대하여 심의․표결에 참여할 의무가 없음에도 이를 무시하고 재표결 절차를 강제로 진행함으로써 이미 행사한 심의․표결권한을 침해하였고, 별도 회기에서 법안을 다시 심의․표결할 권한을 박탈하였으므로 권한쟁의 심판을 청구하게 된 것임.

4) 또한, 대리투표로 인하여 독립된 헌법기관으로서 국회의원의 심의․표결권이 침해되었음.

2. 효력정지가처분 신청

1) 무효인 법률의 시행에 따른 회복할 수 없는 손해의 발생에 대해서는 이를 시급히 정지시킬 필요성․긴급성이 있어, 방송법 ‘효력정지가처분신청’을 청구함. 권한쟁의심판 청구와 함께 ‘효력정지가처분’ 신청을 할 수 있음(헌법재판소법 제65조).

2) 헌법재판소는 국회의장의 위헌․위법한 행위와 그로 인한 법률의 시행으로 회복할 수 없는 손해를 긴급히 방지할 필요성이 있는 경우 종국결정 선고 시까지 문제된 국회의장의 처분의 효력을 정지하는 결정을 할 수 있음.

3. 긴급한 증거보전의 필요성

현재까지 국회사무처는 본회의장 중앙 고정된 CCTV 촬영 영상자료 등 대리투표 행위를 밝힐 수 있는 결정적인 자료들을 제출하지 않고 있음.

당사자로서는 바로 증거보전신청을 할 예정이지만, 헌법재판소로서는 국회사무처나 관계자에 의한 증거변작의 위험이 현실적으로 있는 만큼 시급히 직권으로 증거보전조치를 취하여야 할 것임.

실제로 국회사무처는 방송법 재투표 직후 투표불성립으로 재투표를 실시한 사례가 있고 이것이 ‘관례’라며 허위의 보도자료를 배포하였고(2009년 7월 22일자 국회사무처의 보도자료 참조), 더욱이 당일 본회의 회의록도 1차 방송법 표결과정과 상황에 대해서는 의도적으로 게재  하지 않았음(2009년 7월 22일 제283회 국회본회의회의록 참조).

이는 국회사무처나 관계자에 의해 이 사건 재판의 증거자료에 대한 조작․인멸의 우려가 현실적으로 존재함을 보여주는 것임.

토론 1

일사부재의의 원칙과 국회의원의 독립성

고려대학교 교수 박경신

대리투표 문제는 일사부재의 위반의 문제보다 훨씬 더 심각한 문제이며 이에 대해서는 사실관계의 확인이 필요하므로 여기서 논하지 않고 일사부재의의 위반에 대해서만 살펴보도록 하겠다.

국회법 제92조 (일사부재의)는 “부결된 안건은 같은 회기중에 다시 발의 또는 제출하지 못한다”고 하고 있다. 그리고 국회법 제109조(의결정족수)는 “의사는 헌법 또는 이 법에 특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 과반수의 찬성으로 의결한다”고 하고 있다. 이윤성 국회부의장이 표결이 종료되었음을 선언한 이후 재적의원 과반수의 출석이 이루어지지 않아 제109조 상의 의결정족수가 성립되지 않았으므로 이는 부결에 해당한다. 즉 A(재적과반수출석)와 B(출석과반수찬성)라는 두 가지 조건이 다 충족되어야 의결이  되며 A와 B 둘 중의 하나의 조건이 충족되지 않았으므로 의결은 실패한 것이다. 그러므로  제92조에 따라 같은 안건에 따른 재투표는 불가능하다.

이에 대해 한나라당 측과 사무처에서는 재적의원 과반수가 부족하여 표결이 “불성립”된 것이지 제92조 상의 “부결된 안건”이 아니라고 주장한다. 즉 “표결 불성립”이라는 상황이 “부결”과는 별도로 존재한다는 것인데 국회법 상으로 “표결 불성립”이라는 것은 없다. 의결정족수가 어떠한 이유에서든 달성되지 않으면 그것으로 의결이 실패하여 그 안건이 부결된 것이지 “표결의 불성립”이라는 것은 없다.

단지 <국회법 해설집>이 “만약 의장이 표결 선포에 따라 표결을 실시하였으나 재석의원수가 의결정족수에 달하지 못한 경우에는 의장은 해당 안건에 대한 투표가 성립되지 않았음을 선포한다”라고 되어 있을 뿐이며 이 경우 “(1)표결을 일시 보류하고 다른 안건을 심의; (2) 회의의 중지를 선포하고 정족수에 달하는 것을 기다려서 속개하여 표결;  (3)의결정족수가 충족될 가능성이 없을 때에는 산회를 선포”등을 한다고 되어 있다.

즉 “표결 불성립”이라는 상황이 <국회법 해설집>을 중심으로 정착된 관행에 의해 확립되었다고 할지라도 바로 그 관행은 (1)표결의 보류 (2) 표결의 속개 (3) 산회의 가능성 만을 허용하고 있지 재투표를 허용하고 있지 않다. 국회사무처가 소개한 “표결불성립 후 재투표” 사례 4가지도 모두 표결이 진행되는 도중에 재석의원 과반수가 출석하지 않았음이 확인되어 표결을 중단하고 보류, 속개, 산회 등을 거쳐 다음 회의나 다음 회기에 온전한 표결을 “처음” 한 것이었다.

하지만, 다음 회기나 회의에서 이루어질 수 있는 투표가 왜 같은 회의에서 이루어지면 안되는지 또 민주당 주장처럼 왜 국회의장의 ‘표결종료’ 선언 여부가 중요한지 국민들에게 와닿지 않는다. 일사부재의가 도대체 어떤 의미를 갖는 것인지 살펴보자.

일사부재의의 원칙은 법안에 찬성하는 자들이 한번 부결된 법안을 계속해서 통과시키려 한다거나 법안에 반대하는 자들이 이미 가결된 법안을 다시 표결에 부쳐 부결시키는 상황을 방지하기 위한 것이다. 하지만 이미 의결된 안건을 부결 또는 가결해야할 필요는 언제라도 발생할 수 있는데 국회라는 집단이 다수결로 마음을 바꾸는 것이 금지되면 입법형성권이 훼손될 터인데 단지 효율적인 진행을 위해 이 원칙이 존재할까?

우리나라가 일사부재의의 원리를 도입한 이유는 국회의원의 독립성 때문이라고 본다. 국회에서도 첫 표결을 한 후에 표결결과가 공개되면 국회의원들은 서로 간에 눈치를 보거나 심리적 압박감을 느끼며 두 번째 표결에서 자신의 투표결과를 바꿀 수 있다. 예를 들어 부담스러운 법안이 자신의 투표가 없어도 가결될 것이라는 것을 알게 되면 두 번째 표결에서는 투표를 하지 않을 것이다. 더욱 우려스러운 것은 자신은 소신껏 반대투표를 하였는데 이것이 공개된 후에 다시 표결에 부치게 되면 당 지도부로부터 찬성투표를 하라는 압박을 받게 된다는 점이다. 게다가 전자투표를 통해 기명투표가 이루어지는 상황에서는 더욱더 부담을 느낄 수밖에 없다.

실제로 몇몇 한나라당 의원들이 부담을 느껴서 무의식 중에 첫 번째 투표에 소극적이었다가 당지도부로부터의 질책을 피하기 위해 두 번째 투표에 적극 참여했는지는 누구도 알 수 없다. 결국 표결을 2번 할 수 있게 하는 것은 당지도부가 소속의원들을 단속할 수 있는 길을 터주는 것이 된다.

국회법 제111조제2항의 “의원은 표결에 있어서 표시한 의사를 변경할 수 없다”는 조항도 비슷하게 해석되어야 한다. 이 조항 역시 애초의 입법의도와는 관련없이 국회의원의 독립성을 보장해주는 조항이다. 표결은 자신의 종국적 의사를 밝히는 것인데 이를 추후에 변경할 수 있게 해주면 표결을 통해서 각 의원의 종국적 의사를 확인한 당지도부나 외부세력은 그 의원을 집중적으로 설득하여 그 의사를 변경하려는 시도를 할 수 있게 된다.

이 조항이 위반되는 사태가 발생하고 그 사태를 묵인하는 것은 국회의원의 독립성을 훼손하는 것이 된다.

참고로 미국, 프랑스 모두 같은 안건을 같은 회기에 다시 올릴 수 있다. 미국이나 프랑스가 우리나라와 다른 점은 당내민주화의 정도라는 점에서 이의를 달 사람은 많지 않을 것이고 그렇기 때문에 일사부재의 조항은 국회의원의 독립성이라는 가치를 중심으로 재구성해야 하는 것이다.

저작권3진아웃제가 상원에서 부결되자 정부가 다시 상정하겠다는 의지를 밝혔다는 기사. http://arstechnica.com/tech-policy/news/2009/04/french-3-strikes-law-suffers-shocking-defeat.ars

그렇게 하였을 때 이번 사태가 결정적으로 다른 것은 첫 번째 표결의 결과가 공개되었다는 점이다.

선거에서 출구조사결과를 투표종료 이전에 발표하지 못하도록 하는 이유가 무엇인가. 결국 각 유권자들이 다른 유권자들의 눈치를 보지 않고 소신껏 독립적으로 투표하도록 하기 위한 것이 아닌가. 결국은 이번 사태를 무효로 처리하지 않는다면 다수당은 언제라도 시범적으로 표결에 부쳐본 후에 그 결과를 가지고 표단속을 한 후에 다시 표결에 부칠 수 있는 길이 활짝 열리게 된다.

토론 2

입법부의 권위라는 관점에서

전 국회 입법조사연구관

서강대학교 교수 서복경

1. 사태의 성격

○ 헌법 상 입법권을 독점적으로 부여받은 국회의 결정 효력을 둘러싼 문제.

- 국회의 배타적 권한인 입법권 행사의 효력에 의문이 제기되는 상황.

- 국회의 모든 결정은 최종적으로 본회의 의결을 통해 이루어지며, 본회의 결정의 효력이 문제시 된다는 것은 입법부의 권위와 직결되는 문제.

- 정치적 판단의 문제를 떠나, 국회의 절차와 규범을 존중하는 문제해결로 입법부의 권위를 스스로 회복해야.

○ 입법부의 권위를 대표하는 리더십의 문제해결능력 차원.

- 문제는 입법부 최고회의체인 본회의 공간에서 발생한 것. 본회의의 진행과 운영의 책임은 1차적으로 국회 리더십인 의장단에 있어. 어떤 방향으로든 국회에서 발생한 문제를 국회 스스로 해결해야 할 책임이 있어.

- 발생하지 않았어야 할 일이지만, 이미 발생한 일을 국회 스스로 해결하는 능력을 보여주는 것도 중요한 책임의 영역.

○ 사법부 및 헌법재판소가 입법부 결정의 ‘효력’을 결정할 수도 있는 상황.

- 이미 이 문제는 대법원 및 헌법재판소의 판결을 구하고 있지만 재고가 필요.

- 이 사안은 입법부의 자기결정권의 정점에 놓인 문제이며, 입법권 행사 및 국회 권위와 직결된 문제임. 입법부의 최고의사결정을 입법부 외부의 판단으로 결정하게 된다면, 국회의 권위를 손상시키는 나쁜 선례를 남기는 것.

- 사법부 및 헌법재판소의 입장에서도 입법부에서 발생한 일로 곤란한 정치적 책임을 떠맡게 되는 것으로, 두 기관의 헌법적 권위를 손상시킬 수밖에 없는 결과로 귀결.

2. 의회에서 결정의 절차와 규칙이 중요한 이유

○ 갈등이 평화적으로 조정되고 타협되어 공존하기 위해서는, 동의할 수 없는 ‘결과’라도 그 결과에 이르는 ‘서로 인정할 수 있는 과정과 절차’를 가지는 것이 중요해.

- 민주주의에서 내가 동의할 수 없는 결정에 대해 ‘승복’을 가능하게 하는 것은, 결정이 이루어지기 전에 ‘결정과정’에 동의했기 때문.

- 만약 사전에 서로 합의했던 ‘결정 과정’이, 결정이 이루어지고 난 후 자기 유리한 방향으로 서로 다르게 해석된다면 의회는 어떤 결정에도 이를 수 없는 파국이 초래될 수 있어.

- 성문 규정의 엄격한 해석과 선례가 중요한 것은 이런 이유 때문임. 기존의 성문규정 외의 사건이 발생했을 때는 성문규정을 자의적으로 확대해석할 것이 아니라, 일단 기존 선례와 성문규정을 보수적으로 해석하여 해결한 다음, 합의 하에 새로운 제도변화를 모색할 수 있어.

○ 의회는 서로 다른 이해관계와 의견을 가진 다양한 개인 및 사회집단 대표들의 집합체. 의회의 결정절차 및 규칙은 우리사회 다양한 집단과 조직들이 함께 공존하고 갈등을 해결해나가는데 표본을 제공하기 때문에 중요.

- 복잡한 현대사회에서 끊임없이 발생하는 이해 및 의견갈등을 평화롭게 해결하면서 살아가기 위해서는, 어떤 조직이든 ‘합의된’ 갈등해결 절차 및 규칙이 중요함.

- 언뜻 보기에 지루하고 생산성 낮아 보이는 의회의 회의절차 및 결정의 방식이 중요한 이유는, 민주주의에서 상대를 인정하고 갈등을 해결하려는 노력은 포기될 수 없으며 ‘합의’된 갈등해결절차가 있으면 ‘승복’해야 한다는 규범적 이해를 제공하기 때문임.

3. 입법부의 자기결정 능력이 중요한 이유

○ 시간이 흐르면서 입법부-행정부-사법부의 입법-집행-판결이라는 역할분담 경계가 흐려지는 경향이 있긴 하지만, 여전히 입법부는 우리사회 최고의 정책결정기관이자 갈등해결 기능을 수행해야.

- 다양한 이해관계와 의견집단의 대표자들이 모인 의회의 핵심기능은 갈등의 대표와 조정 및 해결임.

- 의회가 해결하지 못한 갈등을 사법부로 넘기는 관행은 재고되어야.

- 특히 이번 사안의 경우 의회의 최고결정단위인 본회의 결정 효력을 둘러싼 문제인 만큼 의회 자체적인 해결책을 모색하는 것이 타당하다고 판단.

○ 입법부의 결정권을 다른 기관에 넘기는 나쁜 선례를 남기지 말아야.

- 본회의 결정의 효력까지 법정의 판단을 묻는다는 것은 입법부의 자기결정능력이 없음을 고백하는 것. 이런 입법부에 유권자가 신뢰를 주기는 어려워.

- 본회의 표결이라는 최고 의결행위까지 사법부 판단에 넘긴다면 앞으로 그 이하단위 입법부의 모든 문제는 더 쉽게 사법부의 판단을 묻게 될 수도.

- 이런 선례들은 사법부에게 판결을 통한 정책결정 행위를 유도하게 될 것이며, 사법부의 정치적 중립성을 훼손하여 사법부에 대한 유권자들의 신뢰마저 잃게 만드는 무책임한 행위에 다름 아님.

- 입법부의 권위와 사법부의 신뢰를 한꺼번에 손상시키는 선례를 남기지 말아야.

4. 국회 주도의 문제해결을 위해

○ 이번 사태에서는「국회법」의 보수적 해석에 입각한 대응이 필요.

- 의사정족수 및 의결정족수 판단요건, 재투표 시행요건, 대리투표에 대한 판단에 대해서 기존 「국회법」규칙 및 선례를 뛰어넘는 자의적 해석을 경계하고 보수적 해석에 입각해서 처리한 뒤, 필요하다면 제도개선을 논의할 수 있을 것임.

○ 전자투표는 의회의 표결방식 가운데 가장 상위범주인 기명투표/무기명투표 분류 중 기명투표의 하위범주 가운데 하나임. 따라서 기명투표에 적용되는 규칙들은 당연히 전자투표에서도 적용된다고 해석되어야 함.

- 전자투표를 기존의 기명투표 방식에서 분리하여 새로운 투표유형 범주로 놓고 이를 규정하는 다른 규칙이 없음을 들어 자의적 해석을 시도하는 것은 위험.

- 만약 재적의원을 먼저 확인하고 가부 표결수를 확인했던 기존방식과 달리 동시에 진행하는 전자투표의 경우 특별한 규정이 필요하다면, 이는 이 사안의 처리 이후에 여, 야당이 함께 제도개선을 논할 문제임.

- 본회의 사회자가 표결시작을 선포하고 표결종료를 선포했다는 것은, 전자투표 방식에 대한 특별한 규정이 없어도 기명투표의 규칙에 근거할 때 ‘표결 불성립’으로 처리될 근거가 없음.

○ 우리나라 「국회법」은 대리투표를 인정하지 않는 원리에 근거해 있으며, 따라서 단 1건의 대리투표가 발생했더라도 표결의 효력을 인정하지 않는 것이 현행 「국회법」의 해석으로 합당함.

- 민주주의의 일반 규범으로 대리투표가 ‘악’이거나 용납될 수 없는 것은 아님.

- 예컨대 프랑스 국민의회의 현행 「의사규칙」 제62조에는 특정한 조건을 갖추면 국민의회 표결에서 대리투표를 시행할 수 있도록 허용하고 있음. 하지만 이 규정이 가능한 이유는, 프랑스의 현행 「헌법」 제27조에서 의회의 대리투표를 허용하도록 규정하고 있기 때문임. 의회 본회의의 표결은 독점적 입법권 행사에 결정적인 절차인 만큼 「헌법」이라는 최상위 규범을 통해 확인되고 있는 것임.

- 하지만 우리나라는 「헌법」 및 「국회법」에서 이를 허용하는 원리를 채택하지 않고 있음. 의회 본회의 표결원리는 성문규칙이 없는 조건에서 자의적으로 해석되어 허용될 수 있는 주변부적 문제가 결코 아니기 때문에, 본 사건에 한해 허용 여부를 논할 수 없음.

- 표결원리가 성문규칙에 의해 엄격히 해석되고 적용되어야 하는 것은 역대 국회운영의 선례를 통해서도 확인됨. 지금까지 국회 결정을 둘러싼 여러 논란들이 있었지만, 대리투표를 허용해야 한다는 관점에 선 주장은 존재하지 않았음.

○ ‘대리투표가 있었어도 표결의 법적 효력을 인정하되, 대리투표 숫자가 의결정족수를 충족시키지 못할 만큼의 범위라면 문제가 된다.’는 견해는 문제해결에도 도움이 되지 않을 뿐 아니라, 향후 선례로도 좋은 해석이 될 수 없음.

- 만약 이번 사안에서 단 1건의 대리투표라도 허용을 하는 방향에서 「국회법」해석이 이루어진다면 향후 여러 가지 예측 가능한 문제들이 발생할 수 있음.

- 예컨대 이번 사례만이 아니라 향후 다시 이런 사건이 발생했을 때 ‘의결정족수에 영향을 미칠 만큼’의 기준이 무엇인지, 증거효력은 어떻게 인정될 것인지, 누가 이것을 판단하게 할 것인지... 등의 문제가 꼬리를 물고 발생할 수 있음.

- 이번 사안을 계기로 대리투표가 금지된 「국회법」의 취지를 다시 확인하고, 향후 대리투표를 행한 의원이나 외부인에 대해 중징계가 가능한 제도개선을 이루어 법적용을 하는 것이 타당함.

○ 만약 국회 일부에서 주장하듯이 대리투표가 아닌 부정투표가 있었다면, 이 문제 역시 심각하게 고려되어야 할 문제임.

- 국회의원들의 투표행위는 여, 야당 국회의원 개인의 행위가 아니라 유권자의 대표를 위임받은 자의 헌법적 행위라는 점을 상기한다면, 어떤 경우에라도 입법부의 최고회의체인 본회의의 최종 의결과정을 희화화시킨 행위는 윤리특별위원회의 윤리심사 등을 통해 제재가 필요하다고 판단됨.

○ 일사부재의 원칙 및 대리투표 금지의 원칙을 엄격히 적용해 이번 사안을 해결할 책임은 사법부 등 국회 외부에 있지 않음.

- 입법부 내부의 합의에 기초해 국회 리더십 수준에서 대안을 마련하는 것만이 입법부의 권위를 스스로 세우고, 대한민국 입법부의 장래를 위해 좋은 선례를 남기는 것임.

- 실수는 하지 않으면 좋은 것이지만, 인간의 행위는 언제든 실수를 수반할 수 있음. 이 때 중요한 것은 이를 수습하는 과정이며 유권자들이 원하는 것도 완전무결한 국회가 아니라 스스로 문제해결 능력을 갖는 국회라고 판단됨.

토론 3

국회의사국장

이종후